En Barcelona existe un sistema público de alquiler de bicicletas. Nunca lo había habido hasta que entró en funcionamiento un día del año 2007. De hecho, cualquier política pública desde el sistema de alquiler de bicicletas que hemos visto en las imágenes a los trenes de alta velocidad, las desgravaciones fiscales de los fondos de pensiones, la educación preescolar, la misma seguridad social, la prohibición de fumar en espacios públicos, todas estas políticas públicas no existían hasta que un día vieron la luz. ¿Por qué? ¿De dónde salen las políticas públicas? ¿Qué determina su nacimiento en determinados momentos y lugares? Al contestar o intentar contestar estas preguntas el proceso de formación de las políticas públicas Para ello hacen uso de diversos modelos que intentan explicar este proceso siendo uno de los más utilizados el llamado modelo heurístico. Este modelo divide el proceso de formación en un conjunto de fases y aunque existen diversas versiones suelen contemplar al menos las fases que mencionaremos a continuación. En primer lugar, la fase de formación de la agenda es el momento en que se decide qué es un problema público y qué no lo es y sobre el conjunto de problemas públicos sobre cuáles actuar y cuáles dejar de lado. Los recursos, el tiempo, la capacidad de atención de los poderes públicos son limitados por lo que hay una cierta competición entre los problemas para destacar y hallar respuesta en forma de política pública. En segundo lugar, encontramos la fase de la formulación y decisión sobre la política. Es la fase en que después de un proceso de debate político y de análisis técnico se decide qué es lo que se va a hacer concretamente ante el problema planteado. Son decisiones que normalmente quienes las toman son los políticos, you sea en su rol de legisladores, en el congreso o el parlamento, o de miembros del gobierno y que se concretan en leyes, reglamentos, decisiones ejecutivas o asignaciones presupuestarias por ejemplo. En la práctica este tipo de decisión lo que implica son cosas como el incremento del salario mínimo, la puesta en marcha de un nuevo servicio para personas sin hogar o una nueva convocatoria de subvenciones por ejemplo para la innovación empresarial. En tercer lugar está lo que se llama la fase de implementación. Después de la decisión de hacer algo llega el momento de hacerlo realmente. Para entendernos, la implementación sería lo que ocurre entre que se ha decidido construir un nuevo hospital y que el hospital está en marcha en algunos médicos y pacientes. En algunos casos como en el incremento de un impuesto puede ser un paso prácticamente automático pero en cambio en muchas ocasiones para otras muchas políticas públicas indica un largo proceso en el que la burocracia debe gestionar, contratar trabajadores, aprobar protocolos, hacer contratos con proveedores y tomar muchas otras microdecisiones que a la final acaban determinando lo que la política realmente es. Finalmente, una vez la política se ha implementado viene el momento de evaluarla. La evaluación consiste en analizar qué ha ocurrido, hasta qué punto la política ha solucionado el problema que dio razón de ser y a qué coste, ¿funciona?, ¿para quién funciona?, ¿en qué contexto funciona? ¿Hay alternativas mejores para tratar el mismo problema? El resultado de la evaluación debería mejorar la base de conocimiento tanto sobre el problema como sobre la propia política pública y activar una especie de círculo virtuoso de mejora continua sobre la base de este conocimiento. Visto así parece todo bastante lógico ¿verdad? Responde al mismo esquema que cualquier acción humana que tenga un propósito. Por ejemplo, decidimos dónde queremos irnos de vacaciones, decidimos cómo vamos a ir a este lugar, vamos y luego quizás miramos las fotos y pensamos si ha valido la pena y qué lecciones hemos aprendido para el próximo verano. Pero lo cierto es que las cosas no son del todo así. Este modelo ha sido y es criticado por describir mal el proceso de formación de las políticas públicas. Demasiado simple, demasiado lineal, excesivamente racionalista. Se supone que el político detecta ciertos problemas e impone ciertos objetivos antes ir de cómo cometerlos con la ayuda de los técnicos, toma una decisión, luego la burocracia implementa la solución adoptada y en principio a todos los ciudadanos nos parece bien. Pero las cosas realmente no son siempre así. Para empezar el origen de muchas políticas públicas no está en un problema sino en otra política pública. A menudo el proceso se describe mejor como una evolución en forma de adendas, reformas, cambios de orientación que como un proceso geniudamente nuevo de una creación de una política pública y si uno quiere ir a buscar el problema original que motivó la primera versión de la política tiene que irse, remontarse mucho a un período muy lejano. En otro caso lo que ocurre es que las políticas no se formulan con precisión. No hay una decisión concreta sobre qué se va a hacer concretamente para tratar un problema, sino que los políticos lo que hacen es una formación más o menos discursiva, más o menos ambigua, más o menos retórica de lo que quieren hacer y luego se va definiendo sobre la marcha lo que la política pública realmente es a lo largo del proceso de implementación. De este sentido, no habría una fase de decidir que hacer y una de implementar esta solución sino que se mezclan de forma que no es fácil distinguirlas. A veces lo que ocurre y esto lo veremos a lo largo del curso, es que no hay un problema buscando una solución sino que lo que hay es más bien una solución buscando un problema o personas o instituciones que you existen buscando algo que hacer que justifique su existencia. Otras veces la política se inicia con el objetivo de ser referencia a un problema pero el problema y los objetivos van cambiando al paso del tiempo. Es el caso por ejemplo de la educación preescolar que empezó como una política para facilitar la conciliación y ha tendido a convertirse en una política educativa a medida que se le otorga un papel más relevante a estimulación y al desarrollo cognitivo en los primeros años de la vida del niño. A veces lo que ocurre es que la política no se plantea como instrumento para solucionar un problema sino más bien para acomodar las distintas demandas y problemas de distintos factores que están en conflicto y el objetivo más bien encontrar una cierta paz y equilibrio entre todos ellos que solucionar un problema concreto. En síntesis, el proceso es mucho más desordenado de lo que el modelo nos deja entender. Sin embargo, el modelo pervive en los libros como una simplificación útil, por algo se le llama heurístico. Y también se le llama de hecho el modelo del libro de texto por cuanto ayuda a dividir un proceso complejo en fases lo que facilita su comprensión y análisis. Y por este motivo nosotros lo vamos a utilizar para estructurar este curso teniendo siempre en cuenta que es un buen modelo para predicar la comprensión y en cambio un mal modelo para describir lo que realmente ocurre. Recordaremos de todas maneras que por mucho que el modelo tenga una apariencia un poco tecnocrática en el sentido que hay problema, solución, aplicación de la solución, evaluación, todas las fases desde la definición del problema a la formación de la agenda pasando por el momento de decisión, la implementación e incluso la evaluación de la política que se supone que es una tarea muy analítica, tiene un componente político muy importante puesto que en todas ellas aparecen personas y organizaciones con intereses y objetivos diversos intentando influir, intentando presionar, negociar para de alguna manera llevar el agua a su molino. De hecho a lo largo del curso comprobaremos que si uno quiere mantenerse muy racionalista en el estudio de las políticas públicas puede llegar a desesperarse.
