Los físicos hablan de la dualidad onda partícula cuando se refieren a la luz, ya que presenta, al mismo tiempo, propiedades de onda y de partícula. Es, para entendernos, un único fenómeno que puede tener al mismo tiempo dos percepciones distintas. También las políticas públicas tienen su propia dualidad. Por un lado se pueden describir y entender como el resultado de un proceso político en el que interactúan diversos actores con intereses y valores distintos. De hecho una parte del análisis de políticas públicas se dedica precisamente a estudiar cómo se generan las políticas y si este proceso a través del cual se generan es verdaderamente democrático. Pero a la vez las políticas públicas son también instrumentos. Instrumentos para hacer posible una transformación de la realidad a fin de cuentas, tengamos en cuenta que las políticas no se generan porque sí, sino que son, para decirlo de alguna manera, expresiones del deseo de la sociedad de transformar el mundo para convertirlo en un lugar mejor, aunque solo sea en una dimensión muy concreta. Ya sea, por ejemplo, con menos familias que viven bajo el umbral de la pobreza o con más jóvenes que terminan sus estudios o con menos personas sin empleo, con menos colas en las salas de urgencias de los hospitales o con un aire más limpio. Otra parte el análisis de las políticas públicas se dedica a esta segunda cuestión, a estudiar si las políticas realmente transforman la realidad de una forma significativa y por lo tanto si son políticas inteligentes. En este vídeo vamos a hablar de esta segunda concepción de las políticas públicas como instrumento, como instrumento de mejora. Y aquí es donde queremos introducir una idea que nos parece clave y es la siguiente, ex ante, es decir antes de poner la política en práctica. La efectividad de esta política pública para mejorar una situación insatisfactoria está inmersa en un mar de, de incertidumbres y no se sabe qué pasará. Dicho de otra manera, para poner un ejemplo, aunque una política quiera sobre el papel, reducir la pobreza aunque los recursos parezcan totalmente suficientes, aunque el diseño haya aguantado con los mejores expertos y con todas las partes interesadas, aunque el funcionamiento de la política parezca de puro sentido común, aunque todo esto se cumpla no podemos saber si se va a reducir la pobreza realmente, hasta que pongamos la política pública en práctica y comprobemos a ver qué ha ocurrido. Para ver por qué dejadme que ponga algunos ejemplos. En el año 1946 el doctor Benjamin Spock escribió un libro, el libro del sentido común en la crianza de niños y bebés que se convirtió rápidamente en un Best seller. En la edición del año 1958 el doctor Spock introdujo una recomendación, dijo que los bebés deberían dormir boca abajo ya que si vomitan que es algo que los bebés hacen con cierta frecuencia, el riesgo de atragantarse es menor. Esa recomendación fue muy influyente, fue adoptada masivamente por pediatras y transmitida a madres y padres durante décadas, en algunos países hasta mediados de los 90. Sin embargo diversos estudios empíricos empezaron a mostrar que dormir boca abajo no reducía el riesgo de muerte sino que lo incrementaba de forma significativa el riesgo de muerte súbita en el bebé. De hecho, se calcula que alrededor de unas 50 mil muertes se podían haber motiva, prevenido si esta recomendación del doctor Spock se hubiera revertido en el año 1970, que es cuando las primeras evidencias sobre el impacto negativo de hacer dormir los bebés boca abajo, empezaron a publicarse. Me interesa destacar una cuestión y esta recomendación del doctor Spock era del todo bien intencionada, de esto no hay duda. Era intuitiva, era basada en la experiencia, en años de observación de bebés durmiendo y algunas veces vomitando y el sentido común que apuntaban a la conveniencia de hacer dormir los bebés boca abajo, porque así si vomitaban no se atragantaban. Sin embargo la intuición y la experiencia en este caso se equivocaban y si se pueden equivocar en medicina quiere decir que la mayor parte de las políticas públicas, impuestos, servicios, regulaciones, son instrumentos que interactúan con todo tipo de valores, de intereses, de ideologías de las personas a las que quieren beneficiar, o con las personas que tienen que trabajar, que generan resistencias, que generan reacciones, procesos de aprendizaje y de adaptación, que se enfrentan a la aparición de todo tipo de incentivos, algunos para cumplir, los otros para no cumplir. Para usar un servicio, para dejar de usarlo, para usarlo de forma diferente a la revista. La sociedad es, de hecho, un medio muy incierto y no se puede dar nunca por sentado que algo que sobre papel es una buena idea, en la práctica también lo sea. Por eso se dice, a menudo, que una política pública, ex ante, es una hipótesis, una hipótesis de mejora, es decir un instrumento que en teoría mejorará una situación no satisfactoria, pero solo en teoría. Comprobar empíricamente y ex post si esta mejora se ha producido es otra rama de interés del análisis de políticas públicas. Vayamos a explicar otro ejemplo que es frecuentemente citado en la literatura, es de los programas Skirt Street en los Estados Unidos de América que están inspirados en el documental de los años 70 que consisten en organizar visitas, de jóvenes que han cometido actos predelictivos, a centros penitenciarios. Durante estas visitas los internos de los centros penitenciarios se dedican a asustar, incluso a insultar y amenazar a los jóvenes. La teoría es bien sencilla al visitar las cárceles las consecuencias negativas de los actos delictivos para quienes los cometen se hacen más visibles y con mejor información los jóvenes deberían ser más proclives a cambiar su comportamiento mientras todavía están a tiempo de hacerlo. Sin embargo un conjunto de estudios demostró que el efecto era justamente el contrario. Había mayor riesgo de comportamiento delictivo en edad adulta de quienes habían participado en el programa cuando eran jóvenes. Finalmente, un último caso. Explicaremos la historia de un centro preescolar del estado de Israel que tenía problemas con los padres que llegaban tarde a recoger a sus hijos. Decidieron aplicar una medida, un sistema de multas para incentivar la puntualidad, aplicando la teoría económica más básica y más sencilla. El costo de la multa debería ser, debería crear un incentivo negativo para dejar de llegar tarde. Sin embargo, el efecto fue justamente contrario, de nuevo. Los padres tendían a ser aún más impuntuales que antes y lo que es peor al pagar la multa se quedaban tan tranquilos. Al haber introducido el mecanismo económico, la motivación que existía antes para cumplir con lo que era la forma social que era ser puntual y no fastidiar al maestro o la maestra del niño, había desaparecido. Intentemos ahora unir las dos concepciones que decíamos en esta rivalidad de la política pública. ¿Cómo influye el hecho que la política pública como instrumento sea de efectividad incierta en el proceso de formación? La verdad es que le añade todavía un poco más de complejidad al proceso, porque ya no se trata solamente de debatir colectivamente los objetivos, de debatir qué queremos hacer. Por ejemplo, para poner un ejemplo básico, si queremos ir a la playa o a la montaña, sino que además ahora tenemos que asumir el coche en el que viajamos es poco fiable, es decir que no sabemos si se va a averiar y nos quedaremos a mitad del camino. No sabemos si se va a estropear la dirección y nos llevará a un lugar distinto del que habíamos previsto, quizás peor, pero quizás mejor. Incluso puede ser que el coche se lo ande marcha atrás, es decir que nos deje más lejos de lo que estábamos del lugar del que queríamos ir. A lo largo del curso veremos que, a, esto abre dos grandes retos. El primer reto es ¿cómo generar conocimiento? ¿Cómo podemos hacer para saber si las políticas públicas realmente funcionan? Para saber qué instrumentos funcionan para solucionar qué problemas este es el tema que trataremos en la sesión siete. Veremos que no siempre es fácil y posible generar conocimiento robusto sobre el impacto de una determinada política pública. El motivo es muy fácil de entender. Imaginad, por ejemplo, un programa de formación para jóvenes que no tienen empleo que tiene el objetivo de conseguir que encuentren empleo. Yo quiero saber si funciona, pero los jóvenes encuentran o pierden el empleo no solo por efecto de la formación que yo les estoy dando, sino también, y sobre todo, por la evolución de la economía, por la evolución del mercado de trabajo, por efecto de otras políticas, por ejemplo. La relación laboral, la escala nacional o porque ha abierto o ha cerrado una gran empresa en su municipio. Por tanto, para saber si el programa funciona, si es efectivo, tengo que aislar el efecto de la política que quiero evaluar de todo este ruido de fondo y esto, veremos, implica ciertos requerimientos que no siempre se cumplen. A veces no es posible saber si una política funciona. Lo veremos, como les decía, con más detalles en la sesión siete. El segundo gran reto es, ¿cómo conseguir encajar la incertidumbre y el conocimiento con el proceso de formación de las políticas? No es suficiente con que haya gente dedicada a generar conocimiento, además hay que usarlo. La cuestión es cómo encajar el conocimiento en este proceso, que decíamos, es fundamentalmente político y suele implicar la interacción de diversos actores. Lo cierto es que el encaje es ciertamente complicado. La incertidumbre, para empezar, encaja mal en el debate político. Os imagináis al ministro que ha promovido, o está promoviendo una reforma educativa que dijera, esto que tengo aquí a pro, tengo a proponeros, me parece una idea. Va a costar mucho dinero pero yo no estoy seguro de que funcione. Sería muy honesto, pero es muy difícil que ocurra. O el representante de un sindicato de maestros, decir, yo tampoco estoy seguro de los efectos que se hacen en esta reforma y sin embargo me opongo rotundamente. Sería muy complicado que ocurriera. De hecho en el debate político prima la construcción de argumentos y de ejercicio de la persuasión y esto deja poco espacio a este tipo de etiquetas. También el conocimiento, no solo la incertidumbre, sino el conocimiento para reducir esta incertidumbre tiene a veces mal encaje, el científico social que es se presenta con evidencias bajo el brazo sobre qué funciona y qué no funciona. Es un invitado, a veces poco incómodo en la mesa en que se negocian las decisiones. Porque restringe la discrecionalidad de los decisores. No me puedo inventar cualquier cosa, les dicen, esto va, esto no va tiene un lenguaje complejo que no siempre es fácil de comprender y con su lenguaje complejo y su conocimiento se sitúa en cierta manera por encima del resto de los mortales. Por eso, no es extraño que a veces para el resto de invitados es mejor si no está en la mesa. Y, sin embargo, el reto se mantiene vigente. Conseguir fundamentar las políticas públicas en el conocimiento sobre qué funciona y qué no funciona, en qué contexto función, para quién funciona, cada vez es más necesario para conseguir que las políticas públicas cumplan su función instrumental. Es decir que consigan transformar la realidad y mejorar el mundo aunque sea en una dimensión muy pequeña.
